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威海市农业农村局关于《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》贯彻落实情况的中期评估报告
市政府：
根据市政府关于推进重要文件中期评估的部署要求，市农业农村局采取实地检查、数据分析等形式，对《关于稳步推进农村集体产权制度改革的实施意见》（威办发〔2017〕29 号）贯彻落实情况进行了中期评估。从中期评估整体情况看，该文件落实效果综合评定为“好”。现将有关情况报告如下：
一、文件贯彻落实基本情况
一是规范推进。严格把握政策界限，统一政策口径，合理界定股东资格，规范开展清产核资，公平实施股份量化，确保改制工作规范有序进行。截至目前，全市有2297个村（居）完成产权改革工作，占村（居）总数的84.67%，居全省前列。全市确权登记颁证工作基本完成，有2238个村土地承包经营权证书发放到农户手中，占涉农村总数的98.11%。完成2601个村农村集体土地登记发证工作，发证率100%。参与确权的集体林地面积175.8万亩，已确权林地面积172.81万亩。
二是创新发展。7个区市、75个镇街均成立了农村产权交易中心、分中心。共开展农村集体招投标项目4593宗，金额5.6亿元，增加农村集体收入1.3亿多元。创造性地提出村社分离的工作思路，引导股份经济合作经济组织发展转型，96个股份经济合作社将社区中的村（居）委会、股份经济合作社的职能和权责区分开来，发挥自身比较优势，选择适宜的发展路子。创新推行社村融合收益均等、作股量化、土地找差等方法有效破解“两田制”、“叫行地”等土地确权难点问题。
三是有序流转。坚持农民主体地位，是否流转、怎样流转由农民自己决定，全市农村土地流转107.1万亩，占农村家庭承包耕地面积的52.8%；其中规模流转面积75万亩，占流转面积的70%，成方连片的规模化流转逐步占据主导地位。积极开展林权抵押贷款业务，全市累计办理林权抵押面积3312亩，抵押贷款金额6380万元。加大森林保险力度，提高林业经营者抵御灾害风险能力。2018年全市公益林保险投保面积达170.7万亩，签单保费达683万元。
二、存在的问题和不足
（一）产权改革重点环节执行不到位。
1.清产核资环节存在缺陷。部分区市改革工作中村（居）办企业未开展审计评估，未列入改制资产范围。其中文登区天福办8个村27个村办企业、环翠区温泉镇柳林村3个村办企业没有列入改制资产量化范围。
2.股民身份认定环节需改进。目前我市有部分村通过村民代表会议决定，家有儿子女儿的，女儿结婚女婿不是本村的，户口必须迁出本村，本人拒绝迁出，户口仍留本村，村不认定其本村集体经济组织成员资格，不享受集体经济组织成员一切待遇；没有儿子只有一个女儿的结婚后户口可以留村并认定为本村集体经济组织成员；没有儿子有两个以上女儿的，只允许一个女儿结婚后户口留在本村并享受集体经济组织成员待遇，其余女儿结婚后户口不迁出村也不认定为本村集体经济组织成员，不享受集体经济组织成员一切待遇。有部分村通过村民代表会议决定，离婚女不认定为本村集体经济组织成员，不享受股民资格。比如高区初村镇朱家寨村村民曲进雪反映该村村委剥夺随母落户的子女村集体经济组织成员资格问题，我局及高区农经局依法提出整改意见，该村因多数群众反对，整改意见至今未有效履行。
产生这一问题的主要原因是《村民委员会组织法》与《宪法》、《妇女权益保护法》等法律存在冲突，出现问题的村庄往往以村民自治为理由，对依据法律出台的政策不执行。
3.工作程序不够规范。个别村改革宣传不到位，群众对为什么改，怎么改心里不清楚，特别是对长年外出打工的农民未采取有效的告知方式；个别村公示资料未采取积极有效的方式让群众知晓，只是往公开栏一贴了事，群众知不知道，有没有意见也不去过问；部分村不注意留存改革视频影像资料、改革会议资料保存不完整，部分镇、村档案管理不规范，未按照省产权改革档案管理的要求整理保管档案。市农业农村局在工作检查中发现，上述问题各区市均不同程度地存在。
（二）产权改革改后管理发展亟待加强。
1.思想认识不到位。我市农村集体经济组织产权制度改革，经过几年的实践，对怎么改各区市基本上都明白。改后怎么发展，很多人不清楚。有的基层干部存有任务观点，认为股份经济合作社注册了，任务就完成了，注册后的股份经济合作社运转如何，就认为和自己关系不大。在改革的进程中，对稳定强调得多，对发展考虑得少，就目前掌握的情况看，对怎么改各区市都积累了比较成熟的经验，对改革后怎么发展，还没有取得有效进展。
2.体制机制未理顺。改制后股份经济合作社虽然按照现代企业制度建立了股东代表、董事会、监事会等机构，本应按照产权清晰、权责分明、政企分开、管理科学的现代企业制度来运营，但在实际工作中，管理层成员基本还是由原来的村（居）“两委”成员担任，多数股份经济合作社依然延续村（居）民代表会的议事决策方式，新瓶装老酒，股东代表、董事会、监事会等机构形同虚设。能按照现代企业经营管理模式，独立开展经济活动的股份经济合作组织很少。
3.财务管理不规范。股份经济合作社按现代企业制度实行年度财务预决算和收益分配方案的很少，大多数股份经济合作社仍采取发放集体福利替代分红的分配方式，发放福利（分红）数额确定随意，能够遵守章程规定的分配程序实行集体股、个人股比例分配的股份经济合作社很少。
（三）产权改革法规、制度需完善。
1.政策、法规不健全问题。国家没有出台股份经济合作组织的相关法律法规，股份经济合作组织在运行过程中面临“无法可依”的局面，股份经济合作组织法律地位如何认定，股份经济合作组织与村（居）两委之间地位、关系如何界定，股份合作组织扩股、管理等问题，没有明确的法律和政策依据。
2.资源性资产过户存在困难问题。目前因缺乏政策支持，农村集体资源性资产无法过户到改制后的股份经济合作组织，发生资源性资产租赁业务时，股份经济合作社因缺乏资格，仍需要由村民委员会与承租方签订合同，这与产权改革后股份经济合作社专管发展经济的初衷不相符。
3.股份经济合作社换届工作存在问题。部分股份合作社未严格按照规章制度开展工作，部分合作社换届与村居换届时间不同步，致使个别村居选举和股份合作社选举结果不致，容易引起新的矛盾。股份经济合作社换届工作，中央及省均未出台相关规定，我们曾向省农业农村厅经管处领导请示换届政策，因无依据未获明确答复。对已到届的股份经济合作社换届工作，我们已建议相关区市、镇街参照村委会换届工作，由镇（街）政府组织换届工作。
（四）农村土地承包经营权确权登记颁证工作未全部完成。
从各区市上报的情况看，全市有43个村农村土地承包经营权确权登记颁证工作未完成，有59个村因农户承包地权属争议，有争议的农户土地承包经营权证暂未发放。产生问题的主要原因：
1.农户间的纠纷。一方面部分农户因农村税费改革前种地税费负担重而放弃、撂荒承包地或将承包地转让别人耕种，现因种地有利可图对当时行为反悔开始要求分得承包地并确权。荣成市上庄镇高培党与高凤楠因土地流转纠纷等原因，多次到我局上访缠访，要求明确产生纠纷的土地承包经营权归自己所有。另一方面，农户间承包地面积不均，1999年部分村采取“两田制”和完全“叫行”办法进行二轮延包，农户间承包地面积不均影响土地确权登记颁证工作开展。未完成土地确权的43个村均不同程度存在上述问题。
2.农村基层干部普遍存在的认识问题。部分区（市）、镇（街）干部对土地确权工作有畏难情绪，担心颁证会影响政府征地。各区市园区土地征地手续正在办理，区（市）、镇（街）干部担心土地确权会对在建、已建及未来建设项目产生负面影响。经区泊于镇政府因担心土地确权影响滨海新城建设，全镇所有涉农村均申请暂缓确权。
（五）集体林权改革部分领域和环节需进一步完善。
1.存在发证率不高等问题。2009-2011年主体改革时已确权登记的4千多本集体公益林林权证均存放在各级林业主管部门，未发放到林权主体。主要原因：
一是各级政府普遍对发放林权证尤其是对个人发证存有顾虑，担心在经济建设使用林地过程中会由于持证的原因出现“钉子户”现象。
二是由于当时技术条件的限制，已勘界的林地存在着区划不准、无拐点坐标等问题，各级林业主管部门对勘界结果存有疑虑，不敢发证，担心在流转中产生矛盾。
三是涉及生态公益林补偿政策落实问题。我市集体林地大部分是生态公益林，确权发证后，公益林的生态效益补偿资金和管护责任要落实到林权主体，护林防火和病虫害防治问题无法保障。目前我市各区市建立的护林防火中队及护林人员开支主要来源于生态公益林补偿金。
2.当事人林地林木确权积极性不高。主要原因：
一是由于目前我市只开展了集体公益林的明晰产权、落实经营主体的改革工作，群众对配套制度改革政策（林业投入保障、林业金融支撑、林木采伐管理、集体林权流转、林业社会化服务体系等）理解不够，加上我市集体林地以生态公益林为主，可以开发利用的林下经济较少，短期看经济效益不大，导致群众对林权办证积极性不高。部分大户和个人认为经济林树种办不办证对其生产经营影响不大。
二是由于我市插花地多、林地复杂、四至界线不明确、林权依据和证据不齐，以及有地无证、有证无地，人、地、证不符等问题，导致林地林木权属不清、矛盾纠纷较多，解决起来难度非常大。
三是部分镇、村在改革中操作不够规范，在制定林改方案时有照抄照搬现象，与本镇、村实际结合不紧密，针对性和可操作性不够强。
3.服务不到位。强林惠林的政策还不完善，对林业产业发展的扶持政策不多，力度也不够大。主要原因：
一是科技服务方面，对林业产业尤其是林下经济缺乏有效的科技支撑，林下经济主要以林农散户经营为主，缺乏市场信息、科技信息，难以形成规模经营，经济效益低下。
二是监督管理方面，林权管理机构缺乏、管理队伍不稳定，对林权管理实施全过程缺乏有效的监督和管理，林权管理信息系统缺失，林权长期以来存在随意、低价、无序流转现象。
三是林业综合配套改革方面，由于前期主体改革确权发证不到位等原因，致使林权管理服务机构建设、林权流转监管服务、林权抵押贷款等工作的进展不大。
（六）集体土地所有权确权存在争议环节。
1.存在部分农村集体土地所有权证变更不及时的情况。近年来因旧村改造、征地拆迁、村改居、合村并居等原因导致部分集体土地所有权发生了变更，但村（居）并没有及时申请农村集体土地所有权变更登记，导致部分已发放的农村集体土地所有权证无法反映宗地的基本情况。
2.仍存在部分争议土地尚未发放农村集体土地所有权证的情况。因部分“飞地”或“插花地”成因较为久远，权属模糊，证据难以收集，导致事实无法查清。例如经区泊于镇海西头村与荣成市港西镇港西村在茅子口入海口至“小海”土地存在权属争议，争议土地面积约150亩，因年代久远，且无相应证据，导致多年来历次土地详查和权属调处都未能解决争议问题。
三、下步工作安排
（一）关于产权改革重点环节执行不到位问题。
1.抓好宣传引导。用群众听得明白的语言、看得清楚的典型，抓好改革政策解读，确保改革政策宣传到位、政策把握到位、工作落实到位，让群众了解改革、支持改革、参与改革。对推进农村集体产权制度改革中发现的问题及时研究，找出切合实际的解决办法，注重总结改革中好的经验，归纳出可复制、可推广的做法。
2.规范改革程序。抓好关键环节措施落实，村级方案要贴合实际，可操作性强，群众支持率高；矛盾纠纷排查调处及时全面，工作有预案；村集体所有各类资产全面清理核实，资产权属关系明晰；成员身份确认科学合理，“尊重历史、兼顾现实、程序规范、群众认可”，妇女权益得到有效保护；量化资产价值评估或认定准确，防止出现集体资产流失现象；改革结果按时按规定公示，自觉接受群众监督；改革档案保存完整、规范，能完整展示改革工作全貌，经得住历史的考验。
3.组织开展整改。由市农业农村局牵头，各相关部门配合，各区市近期组织一次农村集体产权改革“回头看”，全面梳理改革中存在的问题，明晰问题产生根源，依法依规进行整改。整改中要根据各村实际情况开展工作，坚持一村一策，不搞一刀切。在清产核资、资产量化、股民身份认定等关键环节进行严格审核把关，确保年内基本完成全市农村集体产权制度改革工作任务。
（二）关于产权改革改后管理发展亟待加强的问题。
1.加强“三资管理”。规范资产、资源管理。资产承包、租赁、出让和资源承包、租赁由董事会提出方案，必要时对资产进行评估，经股东大会或股东代表大会讨论通过并签字，公示无异议后，统一组织招投标。镇（街）经管站负责指导社区股份经济合作组织经济合同的签订、变更、解除和档案管理等，对经济合同的合法性和有效性进行审查，并对经济合同的履行和管理情况实施检查监督。对社区股份经济合作组织股东大会、董事会、监事会等机构发挥实际作用情况、章程执行情况进行跟踪督查，发现问题及时解决。审计股份经济合作组织财务预算和决算、资金的使用、资产和资源的运营情况、收益分配情况等，对股东反映强烈的突出问题实行重点审计。
2.创新体制机制。充分利用改革后产权清晰、机制灵活的优势，选择适宜的发展路子壮大集体经济，实现强村富民。做好改革前和改革后的村集体经济组织财务衔接工作，积极探索新形势下农村集体经济组织财务管理新模式。在条件具备的村，推行村委会与村集体经济组织完全分离模式；条件暂不具备的村，推行村委会与村集体经济组织分账管理、分账运营模式。加强改制后经济股份合作组织财务监管工作，防止集体资产流失，保障农民财产权益。
（三）关于法规制度需完善的问题。
组织开展农村集体产权制度改革调研，全面关注改革中法规制度中的短板问题，汇总整理后积极向省农业农村厅反映，争取上级领导支持。组织召开产权制度改革座谈会，征求相关部门意见，积极寻求解决办法。在条件允许的情况下，组织外出考察学习，学习外地解决这些问题的先进经验和办法，指导我市工作有序开展。
（四）关于农村土地确权登记颁证未完成的问题。
1.加强组织领导。督导确权登记颁证工作未完成的区市要提高思想认识，站在全面深化农村改革、维护农民合法权益的高度，进一步增强政治责任感，树立更高标杆，采取有效措施，积极解决工作中存在的问题。要求相关区市成立专门工作组，由主要领导任组长，加大人力物力投入，开展深入调查研究，剖析未开展工作的原因，实行一村一策、分类指导，积极做好确权登记颁证扫尾工作。
2.强化工作督导。强化督导检查，对于解决问题力度不大、行动迟缓、质量不高的，要向当地党委、政府负责同志通报情况，挂牌督办，督导相关区市建立工作台账，明确时间期限，保质保量完成所有涉农村土地确权工作，土地承包经营权证书要全部发放到农户手中。
3.规范档案管理。严格按照农业部、国家档案局《农村土地承包经营权确权登记颁证档案管理办法》的要求，规范整理土地确权登记颁证文字、图表、声像、数据等各种形式和载体的文件资料。已经移交区市保管的，督导建立健全保管、借阅、利用、保密等制度，实现档案管理规范。未移交的，督导相关区市尽快将由镇街保管的“一户一档”、图件表格、登记核准等档案，移交区市农业行政主管部门或区市档案部门存放管理，实现保管安全、方便后续利用。
（五）集体林权改革部分领域和环节需进一步完善问题。
1.做好林地林木确权记证发证工作。按照股权量化到户，股权证发放到户的要求，配合有关主管部门对集体统一经营管理的林地，针对未勘界林地实际情况以及未勘界原因，区分情况进行分类施策，充分利用新的技术手段，提高林权登记数据的准确性，研究确定我市集体公益林林权证发放方案。
2.完善政策支持体系，加强社会化服务。继续推进森林保险保费财政补贴、林权抵押贷款工作，充分发挥森林资源资产价格评估中介机构功能，进一步拓宽林业融资渠道。推动生态林场、家庭林场、林业专业合作社建设，使林业生态建设向基地化、规模化、集约化发展。
3.建立健全林权管理服务机构建设。在完成确权发证的基础上，鼓励各区市通过单设、增挂或与行政服务中心联合等多种方式建立林权管理服务机构，保障林改后续工作的有序进行。
（六）关于集体土地所有权确权存在争议环节问题。
1.适时启动变更登记工作。将结合全国农村集体资产清产核资工作，督导已开展房地一体的农村不动产权籍调查工作的区市按照工作进度，保质保量按时完成调查任务和相关数据库建设。同时，在房地一体的农村不动产权籍调查完成后，将结合调查成果，根据国家关于农村集体土地所有权确权登记要求开展变更登记工作；对于尚未开展的区市，将进一步督促相关区市自然资源部门尽快与财政部门沟通，尽早开展房地一体的农村不动产权籍调查。
2.加强宣传工作。充分利用4.22地球日、5.12防灾减灾日、6.25土地日、8.29测绘法宣传日、12.4宪法宣传日等系列宣传，深入社区、农村一线，做好土地相关法律法规的宣传，扩大社会影响力，不断增强全社会国土资源法律意识，提高社会各界对土地权属争议调处的支持程度，减少摩擦。
威海市农业农村局