威海市建筑垃圾领域政策评估报告

《2020年威海市人民政府立法工作计划》将《威海市建筑垃圾管理办法》（以下简称《办法》）列为2020年规章立法后评估项目；市住房和城乡建设局按照《威海市政府规章后评估办法》的要求，组织开展了《办法》立法后评估工作；评估结果表明，《办法》立法质量较高，执行情况较好，建议继续施行，同时因上位法进行了修订，建议对《办法》进行修改完善，目前《办法》立法后评估报告已通过司法局审核。为加强我市建筑渣土运输管理，规范运输车辆运行秩序，市住房和城乡建设局下发了《威海市加强建筑渣土运输管理实施意见》（以下简称《意见》），有效防范运输过程中的撒漏、超载、扬尘等污染城市环境问题，进一步预防和减少了各类建筑渣土运输违法违规问题。现将《办法》《意见》评估情况报告如下。

一、评估工作开展情况

1.《办法》于2017年10月21日威海市人民政府令第60号公布，自2018年1月1日起施行。《办法》共5章28条，主要规定了建筑垃圾的管理机制、处置核准、综合利用、施工和运输管理、消纳场运营和法律责任等内容。本次评估重点对《办法》的制度规范性和实施有效性进行评价。制度规范性方面，主要对《办法》的合法性、合理性、协调性、可操作性、规范性等五个方面进行评估。实施有效性评估方面，主要对规章的执行情况和效果，实施中存在的主要问题以及原因等方面进行评估。

为做好评估工作，市住建局成立了由分管领导任组长的评估工作小组，采取文本分析、问卷调查、专题调研、实地考察、召开座谈会、专家论证等方法开展。在全市范围内向相关企业和居民发放问卷200余份，召开部门相关科室负责人座谈会1次，到各区市开展实地调研1次、各区市相关主管部门累计参加座谈人员50余人次。

2.《意见》于2021年4月27日公布实施，分为工作要求、源头管控和强化运输处置管理、责任分工、保障措施四部分，本次评估重点对《意见》的实施效果进行评估。

二、《办法》评估评价情况

（一）立法质量方面。《办法》采取总则、分则的章节结构，层次清晰，文字表述简洁，用语规范、准确，不存在歧义。《办法》重点对建筑垃圾处置核准办理工作进行了区分和细化，内容符合立法规范性要求，符合法定立法权限。《办法》与《固体废物污染环境防治法》《建设工程安全生产管理条例》等法律、行政法规、相关文件规定不存在冲突。《办法》经过了立项、起草、征求意见、法制审查等程序，符合《立法法》《威海市人民政府规章制定程序规定》的要求。《办法》对行政管理相对人权利与义务的规定，均是针对不特定的主体，不存在对市场主体的歧视与差别对待问题，符合平等对待原则。《办法》规定的法律责任，处罚方式均为罚款，不涉及人身自由限制，符合法定权限。对不同的违规类型以及不同情节的严重程度，设定了不同的罚款金额，体现了过罚相当的原则。

（二）贯彻落实情况。《办法》实施后，整体贯彻落实较好。特别是施工现场管理、渣土运输管理方面采取了大量有效的措施进行监管，取得较好成效。

1.处置核准。《办法》第九条规定建筑垃圾处置实行核准制度。2019年，环翠区、文登区、荣成市共完成建筑垃圾处置核准项目102项，落实情况较好。2020年1月—2020年8月，环翠区、荣成市共完成建筑垃圾处置核准项目46项，文登区由于2020年建筑垃圾消纳场所未定，暂停办理。

2.施工管理。《办法》第十条至十三条对施工现场管理做出规定。市住建局印发了《全市建筑施工扬尘治理提升工作方案》，编制了《威海市建筑施工安全文明标准化工地管理办法》和《威海市房屋建筑施工扬尘防治导则》，建成威海市建筑工程扬尘治理信息平台。定期对在建项目进行扬尘专项检查，采取网格化检查、随机化巡查、不间断夜查、差别化督查、回头看帮扶监管模式，对突出问题工地建账督查，采取差别化督查和达标销号管理以及“回头看”检查，确认问题整改落实。2019年以来，共对8处建筑工地扬尘违法违规行为开除行政处罚决定书，共计罚款66700元。2019年第三季度起，实施扬尘治理季度通报制度，并将检查情况纳入企业诚信系统，累计通报65个扬尘治理较好项目和60个较差项目。

3.运输管理。《办法》第十四、十五条对建筑垃圾运输做出了依法办理车辆通行证、保持覆盖密闭、按照核准的路线时间运行等规定。《办法》实施以来，公安局部门共办理散流物体通行证2515张，查处散流物体运输车辆遗洒飘散交通违法行为1.47万余起；交通部门共督促整改密闭措施不到位运输货车500余辆次，制止渣土车违规倾倒百余次，查处扬撒车辆392辆次，收缴罚款40余万元。

4.消纳管理。《办法》第十六条至第二十二条对建筑垃圾消纳场所设置、管理等进行了规定。我市建筑垃圾以新建工程产生的建筑渣土为主，年产生量约为300万吨。大部分通过工程回填方式处置,包括基础回填、洼地回填、路基处理、绿化用土等,不需外运消纳；小部分运送至矿山用于山体修复，例如长峰西山采石场、老集东山采石场，国威采石场，崮山柳家庄采石场等。资源化利用方面，已建成荣成顺达新材料产业园建筑垃圾资源化利用项目、南海新区千岩再生资源利用有限公司、高区恒鑫固废处置有限公司，累计处理能力为200万吨/年。威海市区建筑垃圾资源化利用特许经营项目已经市政府批准，处理能力100万吨/年，已完成了社会资本方的招标采购工作。

  三、《意见》评估评价情况

1.为推动《意见》落地落实落细，市住房和城乡建设局联合市公安局、市交通运输局、市水务局、市行政审批服务局下发了《关于将建筑垃圾处置核准审批合并到建筑工程施工综合许可实行“八证合一”及进一步加强事中事后监管的通知》，在现有建筑工程施工综合许可“七证合一”的基础上，将“城市建筑垃圾处置核准（建设单位）”事项合并到建筑工程施工综合许可，作为一个事项全面实行“八证合一”，明确了申请条件、办理模式、办理时限，统一了申请材料、办理流程及证书格式等，有效减少办理环节、压缩办理时限、降低办理成本，进一步优化建筑垃圾处置核准线上线下办理流程。强化建筑垃圾运输管理，明确了拟承运建筑垃圾的运输单位需办理建筑垃圾处置核准（运输单位）手续，运输车辆需具备货箱密闭设施、加装卫星定位系统，并充分运用信息技术手段加强对运输路线、核定载重、核定装卸货点等关键环节的监管。

2.市住房和城乡建设局进一步加强建筑工地施工管理，明确工地产生的建筑垃圾全部运送至环卫部门指定的消纳场或资源化利用厂进行处置，并对消纳场或资源化利用厂扬尘污染、道路硬化、车辆冲洗、台账资料等管理做出了具体要求；全面加强建筑垃圾处置核准事中事后监管，由建设主管部门牵头，落实施工工地现场联合勘验制度，督导建设单位和施工单位办理建筑垃圾处置核准手续、落实建筑垃圾源头分类管理要求。进一步明确建筑渣土运输法律责任，印发了《威海市住房和城乡建设系统行政处罚裁量基准》，规定运输砂石、土方、渣土、混凝土、灰浆等散体、流体物质或者生活垃圾、建筑垃圾的车辆，未采取覆盖、密闭措施，造成泄漏或者遗撒的，污染面积10平米以上不足100平米的，处每平方米30元的罚款，罚款总额不超过2万元；污染面积超出100平方米的处每平方米50元的罚款,罚款总额不超过3万元；严格按照《威海市建筑垃圾管理办法》《威海市加强建筑渣土运输管理实施意见》等要求，加大日常监管力度，采取日常巡查与执法检查常态化结合等方式，进一步提高工地建筑施工方、道路运输方的扬尘污染防治意识，依法打击沿途抛撒建筑垃圾、违规运输建筑垃圾等行为。

3.市住房和城乡建设局加快推动建筑垃圾资源化利用项目建设，项目位于临港区苘山镇初张路西、苘兴路北，由威海市绿志环保科技有限公司组织实施，总投资1.4亿元，资金企业自筹，占地133亩，总建筑面积89031平方米。2023年计划投资完成1.1亿元，目前已完成投资1亿元，项目建成后将实现年处理建筑垃圾100万吨、大件垃圾1.2万吨的工作目标，进一步提升我市建筑垃圾资源化利用水平。

四、《办法》《意见》落实中存在的问题

（一）《办法》内容需要修订完善

1.需要按照上位法的要求补充相关内容。新《固废法》自2020年9月1日起施行，要求建立建筑垃圾分类处理、推进综合利用等提出要求。《办法》需要依据上位法新要求对内容应当作出相应完善、调整。调整完善的主要内容包括建立建筑垃圾分类处理制度、推动建筑垃圾综合利用产品应用等内容。

2.需要调整适用范围。《办法》第二条规定的适用范围，与新《固废法》第六十二条规定的“规范建筑垃圾产生、收集、贮存、运输、利用、处置行为”不完全一致，需要依法进行调整。

3.需要细化部门职责。按照理顺行政审批职能的要求，建筑垃圾处置核准事项已经划归市行政审批服务局实施，《办法》第五、六、九、十七、二十一条关于建筑垃圾处置核准制度的规定，需要增加行政审批服务部门作为责任部门，并明确分工职责。

（二）执行中存在落实不到位的问题

1.建筑垃圾处置核准实施不到位。环翠区、文登区、荣成市共完成建筑垃圾处置核准项目102项，落实情况较好。其他区市建筑垃圾处置核准在办理落实上存在重视程度不够，核准办理推进不畅的情况。

2.部门协调联动不够。一是联动机制落实不到位。《办法》第六条规定住建、公安、交通等部门建立联动机制，定期开展联合执法。市住建局、经信、公安等七部门联合制定的《关于进一步加强建筑渣土管理的实施意见》（威住建发〔2015〕25号）明确联合执法机制和职责分工问题，但在实际工作中，部门之间配合沟通协调机制不够顺畅，联合执法机制落实不到位。二是建筑垃圾供需发布平台建设不到位。2015年，原市执法局牵头搭建了渣土运输车辆管理平台，对全市渣土运输工作进行监管。但实际工作中，相关部门并没有上传相关数据，导致平台无数据，未实现管理效果。

3.建筑垃圾综合利用推进滞后。《办法》第七条第二款规定，市、区（县级市）财政部门应当将建筑垃圾综合利用产品纳入政府采购目录。至今，政府采购目录中并未纳入建筑垃圾综合利用产品。全市已建成的三家资源化利用企业，今年1至11月份，累计加工建筑垃圾30.6万吨，实际加工产能仅达到总加工产能的15.3%，建筑垃圾综合利用率较低。

4.专业建筑垃圾填埋场建设不到位。威海市区目前没有正在运行建筑垃圾填埋场。其中，环翠区行政区全部在生态红线保护之内，不能设置建筑垃圾填埋场；文登区、高区、经区计划建设的垃圾填埋场由于海洋环保、国土空间规划等原因均未能建成。

（三）《意见》内容无需修改

市住房和城乡建设局全面贯彻落实《意见》管理要求，出台了一系列具体措施，强化了《意见》执行的可操作性。《意见》实施过程中未出现与经济社会发展不相符的情况，无需进行修改。

五、评估结论和建议

（一）总体评估结论

《办法》为我市建筑垃圾管理构建了总体的管理制度，主要的管理制度都得到了落实，推动了我市建筑垃圾管理的良性发展，立法目的实现程度较好。由于上位法的重新修订，根据法制统一的原则，对《办法》内容需要及时补充完善、修订。

《意见》明确了各部门监管职责、渣土运输车辆监管措施、环境保护和安全作业等要求，对强化建筑渣土运输管理、规范运输车辆运行秩序起到了较好的监管作用，能够满足我市经济社会发展的需要，应继续贯彻执行。

（二）下一步工作建议

一是开展《办法》的修订。突出建筑垃圾管理防止环境污染的作用，在适用范围上扩大到“产生、收集、贮存、运输、利用、处置”全链条；推动开展建筑垃圾分类处理工作；建立完善建筑垃圾综合利用的相关制度，推动建筑垃圾资源化利用；适应我市相对集中行政许可权改革工作，将行政审批服务部门纳入建筑垃圾管理部门，履行相应责任；对部门职责进行细化调整，增强可操作性。

二是补短板、促弱项，抓好现有制度的落实。各区市要抓好具体落实建筑垃圾处置核准工作，切实把好建筑垃圾管理的第一道关口。完善部门联动执法机制、加强部门之间的协调配合；推动建筑垃圾综合利用产品纳入政府采购目录。各区市人民政府（管委）应当加强调度协调，妥善设置、管理建筑垃圾消纳场，化解各区市建筑垃圾管理处置工作难题。采取回填方式治理整治废弃石矿进行消纳建筑垃圾的，要对废弃石矿地质环境进行治理和生态修复。引进建筑垃圾循环利用项目，推动建筑垃圾资源化利用，引导建筑垃圾循环利用产业化发展。

三是加大宣传力度。各区市政府、市直部门要充分利用各种媒体，宣传建筑垃圾管理的重要性和意义，提高广大群众的环境卫生意识和监督意识。加强对建筑行业的管理，提高建筑施工管理水平，减少因施工质量原因造成返工而使建筑材料浪费大量产生建筑垃圾，强化从业人员宣传教育，培养垃圾分类意识，减少因概念不清导致的生活垃圾与建筑垃圾混装情况。

四是进一步强化建筑渣土运输车辆监督管理。强化与公安、交通、水务等部门的协调配合，建立健全常态化工作协同机制，全面实现建筑垃圾事前审批与事中事后监管环节无缝对接；不定期开展联合执法行动，对建筑渣土运输车辆的各种违法违规行为，严格按照《住建部城市建筑垃圾管理规定》《威海市建筑垃圾管理办法》进行处罚，进一步加强城市建筑垃圾管理、有效遏制建筑垃圾处置违法行为。