关于《威海市市级政府投资引导基金管理办法》贯彻落实情况的中期评估报告

　威财字〔2019〕5号            　       签发人：李  峰　

威海市财政局

关于《威海市市级政府投资引导基金管理办法》贯彻落实情况的中期评估报告

市政府：

根据市政府关于推进重要文件中期评估的要求，市财政局会同国资、地方金融监管部门采取实地考察、座谈调研等形式，对《威海市人民政府办公室关于印发威海市市级政府投资引导基金管理办法的通知》（威政办发〔2018〕8号）贯彻落实情况进行了中期评估。从中期评估整体情况看，该文件落实效果综合评定为“较好”，建议继续实施。该文件为市政府规范性文件，按照《威海市规范性文件管理办法》规定，该文件评估结果已经市司法局审核通过，现将有关情况报告如下：

一、文件贯彻落实基本情况

（一）基金总体情况

近年来，全市各级认真贯彻落实市委市政府决策部署，全力推动政府引导基金设立运作。一是基金设立情况。截至2018年底，为加快推进我市新旧动能转换重大工程实施，进一步转变发展方式、优化经济结构、推动产业升级、转换发展动力，市级已设立了新旧动能转换威海产业发展基金、国家（威海）创新中心专项基金等4支市级政府引导基金，基金总额41.4亿元，已到位11.4亿元；并通过引导基金设立或正在设立信息产业、节能、蓝色并购等18支新旧动能转换子基金、直投基金（包括国有企业设立）。其中，子基金方面，已设立信息产业、节能、产业共赢基金等7支，已投资企业项目37个，投资金额13.4亿元；新获批设立红土创投、大健康基金等4支，总规模43.5亿元，正在加快推进；正在沟通对接推动设立总规模9亿元的民营上市公司纾困基金、规模1亿元的天使创投基金，以及北汽产业基金、综保区产业基金等。直投基金方面，共有威海科技转化先导基金、时尚创意产业先导基金2支，已投资项目21个，投资金额7250万元。另有引导基金直投项目3个，投资金额2700万元。国有企业设立基金方面，我市北洋集团、威海港集团、国资集团3家国有企业牵头设立北创投资基金等5支，已投资项目29个，投资金额4.02亿元。基金基本涵盖了新材料、新技术、新能源等科技创新型企业和智能制造、环保节能、服务贸易等多个产业领域，服务于种子期、初创期、成熟期、外延扩张期等处于企业生命周期各个不同阶段的企业，初步形成了引导基金—子基金—投资项目三级基金管理架构。二是基金整合情况。目前，市级已将这18支基金全部整合归并到七大千亿级产业集群项下，全部纳入新旧动能转换基金体系，认缴规模达110.9亿元。三是基金投资情况。截至目前，市级基金已累计投资项目90个，投资金额18.4亿元，为新旧动能转换重大工程实施提供了有力的资金保障。四是基金政策调整优化情况。根据国家政策调整和市场环境变化，对引导基金投资政策进行了调整优化，并印发了整合政府投资基金及优化基金政策的通知。

（二）取得的效果

一是填补了我市引导基金管理制度的空白。在引导基金设立初期，我市的基金管理粗放、散漫，没有形成统一的管理架构和管理制度，政府监管不到位，投资效率低下。《市级政府投资引导基金管理办法》的制定和实施，使我市的引导基金管理制度从无到有，从无序管理到有制可依、初步规范，填补了我市基金制度的空白。

二是优化了财政促进产业发展扶持方式。过往财政对产业支持更多通过无偿拨款方式，但受限于政府行政审核项目能力，投资项目分散，无法达到优质绩效，也不能形成产业引领作用;同时，财政资金通过无偿拨款也不能实现资金滚动投资，另有部分企业巧立名目，常出现多报冒领及灰色交易现象。而政府引导基金采取股权投资方式带动社会资本先后跟进投资，缓解创新企业发展初期资金不足问题的同时，充分放大财政资金产业引导作用。另外通过投资项目的IPO退出或者股权转让获取收益，可进一步增加政府引导基金规模，推动财政资金良性循环使用。

三是引导社会资金集聚，优化了资金配置方向。引导基金的设立，有效地改善了企业资本的供给，缓解了企业投资的资金来源紧张问题。通过政府引导基金，以政府信用吸引社会资金，进一步改善和调整了社会资金配置，引导资金流向生物医药、节能环保、新能源与新材料等战略性新兴产业领域，培育出一批以市场为导向、以自主研发为动力的创新型企业，有力的推动了产业结构调整升级。

二、存在的问题和不足

（一）对基金投资的认识上存在误区。不少单位、项目企业对基金认识不充分，以申请专项资金的方式来申请基金投资，基金管理团队考察后达不到投资条件被否决，便认为是对企业不支持。而实际上政府投资基金均采取市场化运作模式，政府引导基金只是起到引导撬动作用，基金出资的大头是社会资本，在基金投资决策时，社会资本方占有很大的决策权，往往会出于风险防控和投资回报的考虑而否决了备投项目，导致基金投资计划流产。我市设立的天使基金，基金管理公司投资团队在我市考察、尽调了30多个处于初创阶段的创业企业与项目，但企业未来的发展潜力、成长性以及团队的竞争壁垒均难以达到基金投资的要求，因此只有2个项目获得基金投资支持，其他项目未能最终通过投资决策而被否决。另外，在与企业对接中发现，我市不少企业是家族式企业，企业认为政府资金无偿使用可以，即使借给企业使用也可以，一听说要参股，就谈不下去了。威海海马地毯就是一个典型例子，基金管理公司团队希望其利用现有的竞争优势对规模进行再扩大，并对接资本市场，而企业股东则不希望出让股权也不希望走资本市场，最后只能以债权投资方式对该企业进行了支持。

（二）在优质项目上储备不足，除直投基金外，基金投资本地项目较少。与发达地区相比，我市优质投资标的企业储备较少，新兴产业内优质企业较少，传统制造业企业发展潜力与发达地区相比差距不小，并且好的企业股权融资活跃度较低，企业发展比较保守，符合基金投资标准的企业、项目相对匮乏。截至目前，市级引导基金出资设立的7支子基金、2支直投基金和3个直投项目，已投资企业项目61个，投资金额14.6亿元。受基金合作方追逐利润等因素的影响，所投资的61个企业项目中，我市本地项目有27个，占比44.3%，共投资2.58亿元，占比17.7%，基金对我市企业支持相对不足。

（三）宏观经济下行趋势导致基金投资意愿不强。受全球经济还未完全复苏，国内经济转型等因素叠加，投资行业进入洗牌期，投资趋于理性化，大部分投资机构以“广积粮做好过冬准备，节省子弹放缓投资节奏”为应对策略，全面放缓投资。受宏观经济下行趋势，投资市场有所冷却，市场数据下挫；去杠杆和资管新规又堵塞了募资渠道；一二级市场估值倒挂降低了基金退出收益；减持新规拉长了基金退出周期等，这些方面极大限制了基金投资机构的投资意愿。在与多家运作多年、风格稳健的基金管理公司交流中，对方均表示，目前基金管理公司的策略将偏向对已投项目的投后管理与已设立的基金的调整（增资、转让、清算等），在新设基金与选择投资人方面，基金管理公司非常慎重，另外当下资本的“头部效应”也愈发明显，各基金管理人普遍感到新设基金募资非常困难。

（四）社会资本募资困难导致子基金设立进程较为缓慢。当前宏观金融政策趋紧，金融资本出资困难。近年来财政部、国家发改委和国资委相关部门陆续出台政策规定，如财预〔2017〕50号、财金〔2018〕23号等，对金融资本参与政府产业基金和PPP基金出资造成了极大困难；特别是资管新规等文件印发后，我国金融行业将在一定阶段内处于结构性去杠杆和稳杠杆阶段。由于国家一系列限制资金流动、严控金融风险政策的出台，银行、金融机构、国有企业、政府融资平台、上市公司这些参与主体的投资态度日趋谨慎，市场上的资金向“北上杭深”等地集聚，我市子基金设立均面临募资困难的局面。2018年市引导基金决策委员会批准设立的4支子基金，只有红土创投基金在今年4月底设立完成，其他3支子基金仍在艰苦组建中。今年计划设立的七大产业集群子基金基本还都处于对接社会资本阶段，距离正式设立还有较长的路要走。

（五）过度关注基金投资风险限制了投资积极性。省政府去年出台的国有企业违规经营投资责任追究制度，使基金投资受到了严格限制。我市的引导基金是由国有企业管理运作，追责制度的建立使得他们更多的关注风险和责任，而基金投资的性质就是有风险性，尤其是投资种子期、初创期的项目，投资失败的比例更高，投资风险更大，国有企业承担了很大的追责压力，无形中加大了基金管理公司对投资风险的关注度，对参与基金投资的积极性造成了不小影响。在目前监管趋严的大形势下，很多具有发展潜力的初创期项目（如威海同人拓丰科技公司），甚至是成熟企业的新项目均已很难通过管理公司的投资决策。

（六）利益诉求的不对称影响了投资进度。从利益诉求上看,政府引导基金按照“政府引导、市场运作、科学决策、防范风险”的原则进行运作，参股设立基金追求的是非盈利性,但其注重资金的安全性。而对于基金的其他市场出资人而言,追求利益最大化才是他们的目的所在,二者在参股设立基金的利益诉求、收益导向上存在矛盾，在基金决策时，由于利益诉求的不同而产生很大分歧，导致投资进度缓慢。如何平衡好政府引导基金的政策性与市场化之间的关系,是保证基金健康运行的关键。社会资本通常能够承担的风险较政府资本更大，因此一些高风险的科技型项目通常在投资决策过程中产生分歧，同样一些投资周期长回报较低的民生项目也是分歧点所在，这都影响了基金的投资效率。

（七）基金管理机构专业人才不足。基金的管理机构是基金的核心和灵魂,一支基金的运作情况与基金管理机构的素质密不可分。政府引导基金相比于一般基金而言，对于管理机构人员的管理能力和专业性要求较高。而现阶段,我市金融人才的积累还较为薄弱，真正具有丰富经验的高水平PE人才仍然较为稀缺，引导基金还缺乏足够的专业能力把钱募得来、投出去、管得好、退得出。专业人才不足问题制约着政府引导基金的发展,同时增加了政府引导基金运作风险。目前，国运公司基金管理业务团队共4人，按照现在的管理规模，基金公司专职业务人员配备至少应在6人以上，但就目前公司的薪酬、业绩激励、跟投等条件很难与市场化的基金管理机构进行竞争，人才招聘始终是一个难题。

另外，引导基金管理办法的部分条款虽然进行了优化调整，但仍然与国家政策的调整和市场环境变化的速度不匹配，还需要不断的补充调整优化。引导基金的奖励激励机制、容错机制、考核机制等相关配套政策尚未建立完善，一定程度上也影响了引导基金作用的充分发挥。

三、下步工作措施

继续扎实推进基金的设立、运作，进一步发挥政府引导基金作用，继续在“以基金培育产业、以基金引进项目、以基金带动基金、以基金促进转型”方面做深做实，积极拓展我市基金“朋友圈”，进一步完善管理制度与运作机制，为基金发展和项目落地创造良好条件，促进我市优势产业做大做强。

（一）加快产业集群子基金设立。督导七大千亿级产业集群牵头部门在用好现有基金余额的基础上，根据自身产业发展需要加快设立产业集群子基金，实现基金对七大千亿级产业集群的扶持领域全覆盖。设立一支主要由引导基金出资的天使基金，将基金的投资区域全部放在威海，进一步增大整个产业基金在本地投资的比重。

（二）进一步简政放权，“管好两端、放开中间”。坚持“政府引导、市场运作”的原则，进一步厘清政府与市场边界，优化基金管理架构，平衡引导基金与社会资本的利益关系。政府部门只是管好两端，放开中间。把好“前端”，就是把好政策关、程序关、评价关，包括加强宏观管理、做好顶层设计、完善制度建设等。管好“后端”，对受托引导基金管理公司进行适度监管和绩效考评，根据考评结果兑现奖惩措施。“中间”业务，也就是基金的募、投、管、退四个环节，属于市场行为，放手让基金管理机构去做，充分发挥专业基金管理运作功能，让专业的人做专业的事，政府一般不去干预。通过“两只手”的协调配合，努力实现政府有为与市场有效的有机统一。

（三）逐步建立完善引导基金相关配套制度。在优化完善相关基金政策、引导基金管理工作流程的基础上，研究制定威海市政府引导基金奖励激励办法、绩效评价办法等配套管理制度，为管好用好基金打牢制度基础。

（四）加快基金投资进程。督导基金管理机构加快已批准的大健康、成长等子基金的设立运营步伐，做好天使基金、纾困基金等的组建。督促基金管理团队加快对子基金备投项目的考察和尽职调查进度，争取尽快实现项目投资。

特此报告。

威海市财政局       

2019年6月24日