威海市人民政府
关于加强公益性公墓建设管理的意见
威政发〔2016〕9号
各区市人民政府，国家级开发区管委，南海新区管委，市政府各部门、单位：
为积极推进殡葬改革，保障群众基本安葬需求，保护土地资源和生态环境，促进生态文明建设，根据《殡葬管理条例》、民政部等9部门《关于推行节地生态安葬的指导意见》(民发〔2016〕21号)、《山东省殡葬管理规定》、《山东省公墓管理办法》(鲁民〔2011〕34号)和省民政厅等11部门《关于加强全省公益性公墓建设的意见》(鲁民〔2014〕85号)精神，现就加强公益性公墓(包括墓地、骨灰存放设施、纪念设施)建设管理提出如下意见：
一、指导思想
深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中、五中全会精神，以构建公益性、生态化的惠民殡葬服务体系为出发点，把以人为本、生态文明的理念贯穿于殡葬改革全过程，坚持政府主导、科学规划、因地制宜、节约资源、保护环境、公益惠民的原则，积极有序推进公益性公墓建设，加强政策激励引导，提供优质人文安葬服务，推动满足安葬需求与保护资源环境相协调，促进人与自然和谐发展。
二、目标任务
以节约资源、保护环境为价值导向推进殡葬改革，鼓励和引导采用树葬、海葬、草坪葬、深埋、格位存放等不占或少占土地、少耗资源、少使用不可降解材料的方式安葬骨灰。到2017年底前，各区市(含国家级开发区，下同)要规划建设1处城市公益性骨灰存放设施和1处树葬区，按要求对传统公益性公墓进行规范化改造。到2020年底前，80%的镇(街道)建成具有示范效应的公益性公墓，节地生态安葬比例达到50%以上，逐步取消建设硬质墓穴和墓碑，初步形成覆盖城乡的节地生态安葬公共服务体系。
三、建设管理
(一)规划布局。各区市要从实际出发，因地制宜，强化规划引导，由民政部门会同发展改革、财政、国土资源、规划、林业、环保等部门，按照符合城乡总体规划和土地利用总体规划要求，于2017年上半年完成本区域公益性公墓建设规划布局。规划建设规模应根据服务区域内年均死亡人口数量，以20年为一个使用周期测算。提倡区市、镇(街道)统一建设或根据实际情况由若干个村(居)联合建设，一个村(居)至多建设1处公益性公墓。城市建成区内原有传统墓葬区可进行规范化改造，不得新建公益性公墓。要结合新农村建设规划，按照统一规划、科学布局、规模适度的原则，充分利用历史形成的墓葬点，整合现有农村公益性公墓，实行生态化改造，避免重复建设、造成浪费，提高骨灰安放设施利用率。
(二)审批程序。镇(街道)、村(居)建设或改造公益性公墓，要按照《山东省公墓管理办法》等规定进行审批和备案。区市建设公益性公墓，要按照鲁民〔2014〕85号等文件要求，由政府投资或社会筹集资金建设，由县级民政部门审批并负责管理，报市民政部门备案。公益性公墓建设在选址、占用土地等方面涉及群众切身利益的，建设前必须对是否影响社会稳定进行论证和风险评估。
(三)土地使用。区市公益性公墓属于非营利性公益福利殡葬服务设施，对建设永久性建筑物所占土地，由政府以划拨方式提供土地使用权；镇(街道)、村(居)公益性公墓建设永久性建筑物所占土地，要按规定办理有关手续，尽量利用荒山坡地或贫瘠地，不得占用耕地、林地。确需占用林地的，应依法办理使用林地审核手续。公墓占地面积按照服务覆盖区常住人口数量和骨灰安置数量合理确定，不得突破公墓建设规划规定的使用面积。
(四)建设标准。新建公益性公墓要严格执行《山东省公墓管理办法》建设要求，符合节约集约用地原则，力争做到循环使用、可持续运行，并逐步实现生态化、园林化、艺术化，推动自然与人文景观和谐统一。倡导骨灰撒海、撒散等不保留骨灰的安葬方式。加大节地生态葬式葬法改革力度，推行以楼、廊、堂、塔、墙等形式存放骨灰的立体安葬方式。积极推广骨灰植树、植花、植草等生态葬式，使用可降解容器或直接将骨灰藏纳土中。倡导建设单人骨灰安葬或双人骨灰合葬占地小于国家规定标准的节地型墓位，提倡地面不建墓基、不立墓碑、地表不留坟头、地下不建硬质墓穴，墓碑小型化、微型化，最大限度降低硬化面积。立碑安葬的墓碑要采取卧碑方式，碑长不超过60厘米，碑宽不超过50厘米，厚度不超过15厘米，倾斜度不超过15度，单个墓穴不超过0.5平方米，双穴不超过0.8平方米，墓穴间距不大于60厘米。墓区绿化覆盖率不低于80%。已建成的公益性公墓，要按上述要求逐步改造规范。
(五)运行管理。一是绿化美化。按属地管理原则，明确责任，由镇政府(街道办事处)、村(居)民委员会或县级公墓管理单位安排专人负责墓区维护管理，彻底解决墓区环境脏乱差问题。对在交通干道两侧可视范围内的墓地，必须种植树木进行遮挡，确保不见墓地，不影响观瞻。二是加强监管。区市公益性公墓由县级民政部门直接管理，镇(街道)、村(居)公益性公墓由镇政府(街道办事处)或村(居)民委员会具体管理，县级民政部门实施监管。镇政府(街道办事处)每年要对本辖区内公益性公墓建设管理情况进行自查，市及区市进行抽查。要坚持公益性原则，禁止开展租赁、招商引资、承包经营或股份制合作等商业经营。村(居)建设的公益性公墓，是为本村(居)原住民(村及村改居前集体经济组织成员及其家庭成员)服务，不得对外出售。对使用公益性公墓的，可收取一定费用，区市政府(管委)、镇政府(街道办事处)投资建设的公益性公墓价格及维护管理费由所在区市价格主管部门会同有关部门核定，实行政府指导价管理；由村(居)建设的公益性公墓收费标准由村(居)民代表会议或村(居)民会议讨论确定。对已建成的超规模的村(居)公益性公墓，除预留本村(居)使用外，其余墓地可作为镇(街道)公益性公墓使用或改成绿地。对重点优抚对象、城乡低保对象、城乡特困供养人员等特殊群体，免收相关费用。三是规范服务。严格落实安葬服务标准，创新服务模式，优化服务流程。公益性公墓安葬墓位(存放格位)应严格按顺序依次安放，并向村(居)民公开，禁止随意挑选。公益性墓地应在服务场所公示《公益性公墓管理章程》和民政部门批准建设的文件、收费项目、收费标准、收费依据、工作职责、服务人员照片及编号、服务电话、监督电话等，接受社会监督。
四、明确职责
市县两级政府成立殡葬改革管理工作领导小组，由分管负责人任组长，民政、发展改革、科技、公安、财政、国土资源、规划、城管执法、林业、环保、工商、物价等部门主要负责人为成员，切实加强对公益性公墓建设管理的组织领导。领导小组成员单位要按照各自职责分工，及时发现并依法查处有关问题，共同做好公益性公墓建设管理工作。
(一)民政部门。发挥殡葬主管部门职能作用，研究制定有关政策、标准和审批程序，牵头编制公益性公墓建设规划，推进殡葬改革，加强对公益性公墓建设管理的指导和协调。会同发展改革、国土资源、规划、林业、环保等部门对公益性公墓进行审批(备案)，对未经审批的公益性公墓依法进行查处。对墓穴占地面积超过规定标准的依法查处。会同工商部门做好殡葬设备及用品等监督管理工作，对公益性公墓从事违法经营活动的依法查处。
(二)发展改革部门。会同民政部门编制公益性公墓建设规划。
(三)科技部门。推动可降解丧葬用品等环保殡葬新技术、新产品的研发应用。
(四)公安部门。依法维护殡葬管理工作治安秩序，依法查处违反治安管理秩序的行为；积极配合国土资源、林业等部门，依法查处滥占土地、破坏林地私修乱建墓地等行为。
(五)财政部门。建立殡葬事业公共财政投入机制和稳定的资金保障制度，保障公益性公墓规划编制和建设管理的经费投入，对骨灰撒散、树葬、花葬、壁葬、海葬等绿色生态葬法实行补贴奖励。
(六)国土资源部门。会同民政部门编制公益性公墓建设规划，并将其纳入土地利用总体规划。负责新建公益性公墓用地审批手续的办理。严禁占用耕地建造墓地，对违反土地利用总体规划、擅自占用除林地及城市规划区内规划建设用地以外的土地私修乱建墓地的，依法予以查处，并责令其限期拆除、恢复地貌。
(七)规划部门。会同民政部门编制公益性公墓建设规划，并将其纳入城乡建设总体规划。负责公益性公墓规划审核手续的办理。
(八)城管执法部门。依法查处丧葬活动中影响市容市貌的行为。对违规建设公益性公墓的，及时派遣、督导民政、国土资源、林业、环保等相关部门以及相关城管执法部门依法查处，并检查执法结果。
(九)林业部门。结合荒山育林和植树造林，积极支持树葬区建设。负责林地使用审核手续的办理。对在林地内焚烧各类祭奠物品的，依法予以查处；对破坏林地私修乱建墓地的，依法查处，并责令其限期恢复植被。
(十)环保部门。加强新建、改建、扩建公墓项目的环评管理，配合相关部门做好生态保护工作。
(十一)工商部门。协助民政部门做好殡葬设备及用品等监督管理工作，对公益性公墓从事违法经营活动的依法查处。依法查处违法公墓广告、转销墓穴(格位)等违法行为。
(十二)物价部门。按照相关规定核定殡葬收费项目和价格，加强殡葬服务收费管理，依法查处价格违法行为。
(十三)新闻单位。积极宣传公益性公墓建设管理及节地生态安葬的重要意义、法规政策和实践成果，树立正确舆论导向。适当曝光负面案例，形成警示教育效应。
其他相关部门也要按照各自职责共同做好监督管理工作。
五、保障措施
(一)完善政府投入机制。将公益性公墓建设纳入政府基本建设和基本公共服务保障范畴，加大财政投入，鼓励企业、社会组织和个人捐助、捐建，禁止社会资本合资、合作、合建。各级政府要研究制定并落实节地生态安葬的奖补政策，对选择骨灰撒散、海葬等不留骨灰的家庭给予一定奖励，具体奖励标准及发放方法由民政部门会同财政部门制定。对原有的散葬墓地，应引导迁入公益性公墓，由政府免费迁移并免费提供骨灰安葬墓位或骨灰存放格位。市每年至少举办一次骨灰撒海、生态撒散活动。区市、镇(街道)公益性公墓应创造条件免费为居民提供不保留骨灰的安葬服务，促进全社会形成生态文明殡葬新风尚。
(二)培育现代殡葬文化。把推行节地生态安葬与倡导厚养薄葬、保护生态环境、造福子孙后代结合起来，强化舆论宣传，引导群众树立文明节俭、生态环保、集中安葬的新理念、新风尚。坚持重点突破、以点带面、先易后难、分类指导，培育一批示范典型，示范引领和带动面上工作开展。各级领导干部要充分发挥带头作用，积极主动宣传殡葬改革政策，带头倡导生态安葬，自觉抵制陈规陋俗和封建迷信活动。注重发挥社会组织、群众自治组织和村级“红白理事会”等组织的积极作用，进一步规范殡葬行为，激发和调动广大群众移风易俗的积极性、自觉性和主动性，为推进公益性公墓建设、深化殡葬改革营造良好舆论氛围。
(三)强化日常监督管理。各区市政府(管委)要严格落实殡葬管理主体责任，督导协调有关部门按照殡葬管理法律法规要求，认真履行职责，密切协作，加强对公益性公墓的日常监管。建立健全公益性公墓信息系统，及时录入数据，加强监督管理，并及时向群众公开相关信息。探索建立基层殡葬信息员制度及殡葬信息源采集、报告和预警机制，切实强化事前预防和源头治理。各区市要把公益性公墓建设管理纳入对镇(街道)、村(居)的考核，层层压实责任，确保规范有序推进。要加大监督执纪问责力度，严肃查处公益性公墓建设管理和丧葬活动中的违纪违法问题，构成犯罪的移交司法机关依法追究刑事责任。
威海市人民政府
2016年6月17日