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中国环境报:环境执法的几个问题与建议

文章来源:中国环境报
发布日期:2017-09-16 18:00
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近年来,一批环保法律的相继修改施行,赋予了环保部门前所未有的执法权,极大震慑了环境违法行为,有效遏制了环境污染蔓延的势头,为保护环境、推进生态文明建设,提供了强有力的法律保障。但在实际执法工作中,基层执法也遇到一些问题,使得某些环境违法行为难以立案查处,或行政处罚后违法行为难以改正等,这在一定程度上削弱了法律法规的实施,甚为遗憾,本文想就此做一些剖析。

1 “未批先建”

违法的多处罚的少,为什么?

大量违法企业免于处罚。新环保法第六十一条、新环评法第三十一条,规定建设单位未依法提交建设项目环评文件或环评文件未经批准,擅自开工建设的,环保部门责令停止建设并处罚款。但事实上,由于历史原因,已建成并投产且未有环保审批手续(未批先投)的违法建设项目大量存在,而根据《行政处罚法》规定,已连续投产满两年且未被发现的违法行为不给予处罚,致使大量违法企业难以受到应有的法律制裁。

“重大变化”边界难以界定。新环评法第二十四条规定建设项目性质、规模发生重大变化的须重新申报环评。如何理解重大变化?怎样才是产排污设备较小变动?条文没有明确界定,造成日常执法难以裁断,也使执法人员在工作中存在自由裁量权过大的问题。

处罚金额不易确定。新环评法第三十一条规定处罚金额以建设项目总投资额的1%至5%,但建设项目总投资额难以准确计算,致使该法条在环境执法实践中难以执行。

难以实施行政拘留和按日连续处罚。新环保法第六十三条规定“未批先建”的违法行为拒不执行的适用移送公安机关实施行政拘留,《广东省环境保护条例》第七十九条第五款规定“未批先建”的违法行为拒不改正的可以启动按日连续处罚。因此,“未有环评审批手续且连续投产满两年的建设项目”就不在处罚范围,使量大且违法性质严重的违法企业逃避了新法严格的监管。

建议:增加“未批先投”的法律条款,明确未有环评审批手续且连续投产满两年的建设项目的处罚细项;出台关于建设项目性质、规模是否发生重大变化的实施细则,明确企业在生产过程中改动工艺、设备的违法边界;明确说明“建设项目总投资额”的具体、简易的计算方法。

2 篡改、伪造监测数据

看似规定强硬,为什么执法不硬?

处罚金额不明确。国家层面的环保法律法规,没有具体针对篡改、伪造监测数据的违法行为明确处罚金额。而《广东省环境保护条例》第七十条仅仅只是对自动监控设施管理运营单位的弄虚作假、篡改、伪造自动监测数据的违法行为处五万以上十万以下的处罚。

难以实施按日连续处罚。《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第五条第二款规定“排污者通过篡改、伪造监测数据的方式排放污染物”的违法行为拒不改正的,环境保护主管部门可以实施按日连续处罚。但问题是,相关环保法律法规没有明确这一违法行为的处罚金额,如何罚?

涉嫌环境犯罪问题。新“两高”环境司法解释第十条将篡改、伪造监测数据列入污染环境罪,但只限重点排污单位和化学需氧量、氨氮、二氧化硫和氮氧化物等4个污染物,即一般排污企业和上述4个污染物外的篡改、伪造监测数据行为不定罪。

调查取证部门不确定。到底是监察执法还是监测部门对篡改、伪造监测数据违法行为进行那个调查取证?

调查取证难度较大。重点排污单位的在线监控设施篡改、伪造监测数据行为的调查取证专业性要求高。

上述原因导致虽然环保法律法规对篡改、伪造监测数据的违法行为表达强硬,但日常执法难以开展,相关查处案件不多,致使性质严重的环境违法行为易于逃脱法律法规的制裁。

建议:篡改、伪造监测数据是一项严重的环境违法行为,相关环保法律法规要对存在这一违法行为的所有“企事业单位和其他生产经营者”应明确处罚金额;加强环境执法人员对篡改、伪造监测数据违法行为的执法培训;明确监测、执法部门在篡改、伪造监测数据方面的取证责任。

3 按日连续处罚

威慑力大,如何把握适用范围?

《环境保护主管部门实施按日连续处罚办法》第五条第五款规定“其他违法排放污染物行为”以及《广东省环境保护条例》第七十九条第一款“企事业单位和其他生产经营者违法排放污染物的”可以实施按日连续处罚。按字面解释,“未验先投”“不按规范化排污口排污”等违法行为是否属于“其他违法排放污染物行为”?若是,则符合启动按日计罚的违法行为范围很大,加大了企业生存压力,增加了环保部门执法的压力。

建议:相关法律条文要对“其他违法排放污染物行为”“企事业单位和其他生产经营者违法排放污染物的”等作出具体、明确的描述,或修改相关法规、办法的条文,避免产生歧义。

4 污染物直排

缺乏强有力处罚依据,该如何罚?

日常执法中经常会碰到一些没有任何环保手续、没有任何治理设施,废水、废气等污染物直排的企业,污染严重,而现行的环保法律法规中,却没有针对此类性质严重违法行为的处罚依据,执法人员只能依据《建设项目环境保护管理条例》作较轻处罚。

另一方面,有环保手续有治理设施却“不正常运行污染治理设施”的违法行为在几大环保法律法规中都有明确规定,如查封扣押、按日连续处罚、行政拘留、限产停产等都可适用,而且处罚金额高。这似乎不太合理,对没有任何污染治理设施的违法企业,缺乏强有力的处罚依据,不能有效遏制污染性质严重的违法企业。

建议:明确增设针对没有污染治理设施、污染物直排的处罚条文,从重处罚,而且应适用查封扣押、按日连续处罚、行政拘留、限产停产甚至涉嫌环境犯罪等处罚措施,由此才能震慑此类污染性质严重的违法企业。

5 建设项目环境违法行为的停止和改正

有规定,为何却难执行到位?

“未批先建”“未验先投”等没有环保手续的环境违法行为经立案处罚后,法律法规规定要立即停止违法行为,即停止建设、停止生产,否则环保部门可以要求法院强制执行(停止建设、生产)。

但实际工作中,经处罚的“未验先投”企业一般马上去办理环评和竣工环保验收手续,而手续需要一段时间,在这段时间内该企业仍然继续生产。因此,该处罚后督察的实际情况是违法企业基本上没有停止生产和排污,但他又在积极办理环评和竣工环保验收手续,如此,则使环保法律法规和实际执法工作蒙上自相矛盾的阴影。

建议:加强、完善与法院部门的沟通协调机制,切实执行违法企业停产排污的强制措施;出台相关环保实施细则,规定后督察期间建设项目违法企业拒不停止生产,可以再次立案处罚或启动按日连续处罚,遏制量大面广的建设项目违法行为对环境的威胁态势。

结语

新的环保法律法规的实施,使环境执法活动焕然一新,但诸如上述问题,在日常工作中却普遍存在,影响着环保法律法规的有效实施,阻碍了惩处违法企业的步伐。本文仅是笔者一家陋见,在环境执法实践中,恐怕还有更多尚待解决的问题。

不过相信随着全面依法治国向纵深推进,随着生态文明建设持续推进,国家和地方的环境保护立法和行政部门,一定会与时俱进,适时推出和修订完善相关环保法律法规及相关实施细则,全面加强环境执法队伍建设,营造严谨、认真、依法办事的执法氛围,形成依法执法、严肃执法、高效执法的良好局面,为生态文明建设奠定坚实基础。





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